1 廢標的（de）廢標，停貸的停貸，115號（hào）文“後遺症”效應凸顯
 
　　盡管國（guó）辦函〔2023〕115號（hào）文《關於規範實施政府和（hé）社會資本合作（zuò）新機製的（de）指導意見（jiàn）》已頒布逾半（bàn）年（nián），但這半年來，由其引發的（de）政策漣漪、行業熱議以（yǐ）及導致的“後遺症”效應，仍未“喧囂塵上”。過去半年，不少（shǎo）環保項目都因為PPP新機製（zhì）的調整而廢標。據不完（wán）全統計（jì），僅在國辦函115號（hào）文發布（bù）後的三個月內(即從2023年11月27日至2024年1月22日)，河北（běi）、江西（xī）、內蒙（méng）古、廣東、山東等7個省市的8個環（huán）保項目就因（yīn）政策調整而終止招標。
 
　　這些項目，無論是汙水（shuǐ）處理設施、垃圾焚燒發電，還是水環（huán）境（jìng）綜（zōng）合治理和水質淨化PPP項目，廢標的原因幾乎一致，均因為未能適應政策調整、不符合PPP新機製（zhì）的要求，而宣布終止招標。
 
　　還（hái）有一些新招標的項目，如新民垃圾（jī）焚燒發電項目，為避免踩（cǎi）到115號文的紅線，在招標文件中就明確規定，“聯合體中民營企業股權合計（jì）占比（bǐ）不低於51%”；大慶市東風汙水處理（lǐ）廠項目也在招標文件裏明確標（biāo）注了“民營企業(或外商投資企業)股權占比不低於35%”的股份占（zhàn）比。這些都是以往招標（biāo）文件不曾見過的（de）規定。
 
　　此外，國辦函115號文不僅影響新增項（xiàng）目，還影響存量項目的融資進度。
 
　　據第一財經報道，某國有企業負責（zé）人王（wáng）先生，他負（fù）責PPP項目就（jiù）遭遇了銀行停貸的問題。這（zhè）個項目在2022年底完成招投（tóu）標簽署了合同，但由於（yú）2023年（nián）2月之後（hòu）PPP被叫停，此後11月PPP新機製出台，國有銀行對（duì）存量（liàng）PPP項目處於觀望狀態，不願貸款，導致項目融資受阻而無法繼續開展的情形。
 
　　可以說，這半年來，由於對政策的（de）理解不（bú）同、執行不（bú）一，市場亂象叢生（shēng），政府、金融機構、項目業主、谘詢機構，糾偏的糾偏、廢標的廢標（biāo）、停貸的停貸（dài），調整的調整，大家都在摸索中前行。
 
　　那麽，跟上一輪的（de）PPP模式比，這次國辦函115號（hào）文推出的（de）PPP新機製（zhì），到底有啥獨特之處，能引發“廢標潮”？所謂“糾偏”，究竟是糾正舊PPP模式存在的哪些根本性問題？對於固廢項目領域，隨著PPP新政的出台（tái），特許經營模式是否仍能發揮（huī）效用？特許經營（yíng）與PPP之間，又有著怎樣錯（cuò）綜複雜的曆史聯係與相互影響？
 
　　本（běn）篇（piān）將對問題抽絲剝繭、逐一闡述，從住建（jiàn）部（bù）2002年啟動的特許經營市場化（huà）改革說起，談到2014年財（cái）政部主導的PPP模式擴張期，最終說到當前發改委牽頭推出的（de）PPP新機製，通過梳理曆史脈絡、解析現行規定，就（jiù）能知曉國辦函115號文出台的背景、初衷及其背後的深刻考量。在（zài）此基礎上，PPP新機製所引（yǐn）發的廢標潮現象也就“不言而喻”了。
 
　　2 從BOT到擴大化PPP，再到PPP新機製
 
　　2014年之前，是沒有PPP這個“舶來品”的（de），市政公用服務領域基本（běn）上采用特許經營BOT(投資--建設（shè）--運營)模式。
 
　　BOT模式最早起源於2002年，迄今已有20多年的曆史了。2002年，原建（jiàn）設部連發兩道文件（jiàn）——[2002]1591號（hào）文《關於印發推進城市汙水、垃圾處理產業化發展意見（jiàn）的通知》和建城[2002]272號《關於加快市政公（gōng）用行業市場化進程的意見》，大刀（dāo）闊斧推動市政公用行業市場化改革（gé）。2004年，又上升法律層麵，頒布（bù）《市政公用事業特許經營管理辦法》。
 
　　這些文件核心（xīn）思想，就是政府開（kāi）放市政（zhèng）公用事業，將旗下的供水、供氣、供熱、汙水處（chù）理、垃圾處理（lǐ）等領域業務，以（yǐ）招投標形式和BOT模式，引入一批有資金、有技（jì）術和項目運營經驗的資本方參與投資建設，後期政府按照收取上來的水費、燃氣費、取暖費、垃圾（jī）處（chù）理費等資金，按照合同約定（dìng）和考核方式支付給資本方，以彌補他們（men）前期投資建設成本。
 
　　如此一來，特許（xǔ）經營（yíng）模（mó）式既幫政府解決沒（méi）錢又想做事情的難題，又帶來了（le）先進的（de）技術、管理經驗和專業力量，推動了市政公用事業（yè）產業化進程（chéng）。
 
　　正因為如此，從2002年起，特許經營模式在市政公用領域大放異彩，特別是在垃（lā）圾處理和汙水處理方麵，不僅推動了這些（xiē）行業的快（kuài）速發展，還成（chéng）功培育（yù）了眾多產業化企業，同時有效避免了政（zhèng）府隱形負債的問題。
 
　　然而到了2014年，PPP模式開始逐（zhú）漸興起，類似於BOT(建設-經營-轉讓)模式，PPP初心也是引入（rù）社會資（zī）本的專業技（jì）術、管理經驗和（hé）資金，以提升公共服（fú）務的管理效（xiào）率。
 
　　同時，相（xiàng）較於BOT，PPP模式適用範圍更加廣泛（fàn），從以前的市政（zhèng）公用行業拓展到了醫療、教育等多個公共服務領域（yù），隻要項目經過（guò）“兩評一案”財政論證合規（guī），均可采用（yòng）PPP模式實施，這一時期PPP也被稱為擴大化的PPP模式。PPP一經推出，就受到地方政府大力歡迎，甚至（zhì）某些（xiē）政府直接出資並占股設立融資平台和項（xiàng）目公司（sī），既當裁判員又當運動員，直接參與項目實（shí）施，也變相地將項（xiàng）目投資、建設風險轉移到地（dì）方政府（fǔ），成（chéng）為當地政府新型融資（zī）手段。
 
　　然而（ér），隨（suí）著時（shí）間的推移，PPP模式在落（luò）地的過程中開始暴露出許多問題。從2017年11月開始，財政（zhèng）部以92號文為開端，對明股實（shí）債、執行走偏的PPP項目（mù）進行強監管重規範，眾多（duō）不合規的PPP項目叫停、出庫，再加上隨後的資管新規一起，使得曾經大水漫灌的融（róng）資（zī）渠道收緊，部分涉水的環保上市民企（qǐ）頂不住壓力，資金鏈斷裂（liè）、深陷財務危機，不得不出售（shòu）股（gǔ）權尋求國資輸血，有（yǒu）的（de）直到現在也（yě）沒有完（wán）全走出來。
 
　　低潮幾年，直到2023年（nián）2月，國家審計（jì）署對全國PPP項目進行審計發現大量的問題，才全麵叫停全國（guó）PPP項目，與此同時財政部PPP庫也關閉、停止項目入庫。
 
　　在調查審計的過程中能夠，他（tā）們發現：
 
　　第一，由於PPP模式適用範圍擴大，這一（yī）時期大量非經營（yíng）性基礎設施項目借機投資紛紛上馬，導致地方財（cái）政壓力增大；
 
　　第二（èr），部分PPP項目公共服務預算占比過高，突破10%警戒線，財（cái）承論證能力形同虛設。
 
　　為了嚴控地方債，雖然財金〔2015〕21號《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》明文規定，每一年度全部PPP項目安排的財政支出責任，占一（yī）般公共預算支出比例應當（dāng）不超過10%，但在實際執行過程中，各地以可行性付費、可行性缺口補助（zhù）、固定回報等各種突（tū）破財承10%的方式層出不（bú）窮，財（cái）政承受能（néng）力形同虛設，使得項目進入運營期後政府難以償還（hái）債務，地方債（zhài）務危機頻發。
 
　　列舉幾個水務領域的案（àn）例，就會發現PPP項目中可用性付費（fèi）占比過高的現象並不鮮見。比如某海綿城市水環境綜合治理項目，總投（tóu）資約9億元，合作期12年，合作期內政府付費總額約17.5億元，其中可（kě）用性付費約16.1億元，占總付費金額的94%；再如某市（shì）生態（tài）建（jiàn）設公園PPP項目，總（zǒng）投資7.5億（yì）元，合作期10年，合作期內政（zhèng）府付費總額約11.6億元，其中可用性（xìng）付費10.4億元，占總付費的91%。
 
　　這類PPP項目由於使用者付費較少，又沒（méi）有較好的運營收益，僅靠（kào）政府可行性付費補貼，長此以往不僅推高政府的隱形負債，而且極其容易導致項目爛（làn）尾或者“豆腐渣”工程。
 
　　第三，政府給予社會資本固定回報，違背了PPP合作的風（fēng）險共擔（dān）原則，導致項目運（yùn）營（yíng）期風險與收益不匹配。
 
　　針對這些問題，2023年2月國家緊急（jí）叫停了部分PPP項目，並廢止了相關文件。隨（suí）後，在2023年（nián）11月，發改委牽頭出台了國辦函115號文《關於規範實施政府（fǔ）和社會資本合作新機製的指導意見》，以及2024年第17號令《基（jī）礎設施和（hé）公用事業特許（xǔ）經營管理辦法》等配套政（zhèng）策（cè），標誌（zhì）著PPP新機製時代開啟。牽頭部門也由之前的（de）財政部門調整為發改（gǎi）部門，並以2023年2月為分水嶺，對新舊項（xiàng）目進行（háng）分類處（chù）理，對在（zài）此之前未完成（chéng）招標采購的項目以及後續新實（shí）施的PPP項（xiàng）目（mù），均按PPP新規執行。
 
　　3 調整、糾偏，新舊PPP模（mó）式要點對比
 
　　相較（jiào）於（yú）上一輪擴大（dà）化（huà）的PPP模式，本次PPP新規做了（le）以下幾方麵變動：
 
　　(1)限定領域。PPP項目被嚴格（gé）限定在有經（jīng）營性收益的領域，特別是生態（tài）保護和環境治理領（lǐng）域中的城鎮汙水垃圾收集處理及資源化利用等項目，意味著未來適合PPP模式的項目（mù）可能並（bìng）不會（huì）太多，市場（chǎng）規模將不（bú）可避免的大幅縮水。
 
　　(2)聚焦使用者付（fù）費。明確PPP項目應聚焦使用（yòng）者付費項（xiàng）目，項目（mù）經營收入需覆蓋建設投資和運營成（chéng）本，並具備投資回報，不得額外增加地方財政（zhèng）未來支出責任。
 
　　(3)政府付費按規定補貼（tiē）運（yùn）營，不（bú）補貼建（jiàn）設成本（běn）。杜絕通過可行性缺口補助、承諾保底收益率、可行性付費等任何方式，使用財政資金彌補項目建（jiàn）設和運營成本。
 
　　這幾條直擊要害，直指上（shàng）一階段PPP存在的問題，措辭嚴厲的背後既是為了糾偏（piān），也是為了嚴（yán）控地方債（zhài），傳（chuán）遞出兩層意思：
 
　　一方麵對於缺乏運營收入，主要依靠政府付費的非經營性項目，無法再（zài）采用PPP模式實施，所以（yǐ）有人說（shuō）這相當於對使用者付費不（bú）明確的PPP項目判了“死（sǐ）刑（xíng）”。
 
　　但另一方麵，對於（yú）使（shǐ）用者付費無法覆蓋投資建設（shè）成本的準經營項目，政府方也可以在（zài）“不因PPP模式額（é）外新增地方財政未來支出責任”(有點拗口，實際上就是不（bú）能（néng）增加（jiā）地方債)的大原則下給予支持，建（jiàn）設期以中央資本金給予投資支持，但該類項目對使用者付費的占比多少是否有要求，運營補貼的具體界定，115號文並沒有給出答案。
 
　　(4)優先（xiān）民企參與並（bìng）占股，試圖改變以往民企（qǐ）入場難、國資“獨霸”的格局。這在垃圾固廢處置、垃圾焚燒（shāo）發電、農林廢棄物等業務領（lǐng）域非常明顯，國辦函（hán）115號文不僅最大程度鼓（gǔ）勵民營企業參與固廢（fèi）PPP項目，而且要求獨（dú）資或控股；對於汙（wū）水處理、管網、供水、交通運輸、物流、機場等涉及到國計（jì）民生項目，要求民（mín）企（qǐ）占比也不低於35%，這都是以往PPP項目不曾有過的（de）“硬性規定”，一定程度上杜絕（jué）了上一輪PPP項目地方國資、城投機構（gòu）或者（zhě）披著政府（fǔ）“外衣（yī）”的各類平台公司直接參與投資、建設，將風險轉移給政府方的行為。
 
　　(5)強化運營導向，嚴防以往建成直接移交政府“拉長版BT”模式。新機製強（qiáng）調以運營為核心、以績效為導向，推動PPP項目由重建（jiàn）設向重運營轉變。
 
　　4 PPP新規下項目廢標原因猜想，原有內定中標人身份背景不符？
 
　　分析完新舊PPP模式的（de）區別，PPP新規下為何出現“廢（fèi）標（biāo）潮”就（jiù）不難理解了，不外乎以下幾方麵原因：
 
　　(1)嚴控地方債的“緊箍咒（zhòu）”下（xià），政府方考慮政策、資（zī）金壓力，鋪項（xiàng）目動力不足
 
　　近（jìn）年來宏觀經濟（jì）形（xíng）勢下行、房地產行（háng）業又不景氣，政府收入來源減少，PPP項目投（tóu）資又大，再加上新規明確要（yào）求不因PPP模式額外新增地方債的，導致傳統（tǒng）靠舉債搞建設、鋪項目的模式行不通，這種情形下，政府方考慮到政策、資金壓力，在項目推進（jìn）上顯（xiǎn）得猶豫不決，新建項目動力不足。
 
　　(2)社會資本方擔憂（yōu）項目收（shōu）益不高，經濟賬不劃算
 
　　為了嚴控地（dì）方債，PPP新規明確政府付費按規定補貼（tiē）運營，不補貼建設成本，杜絕通過可行性付費、行性缺口補助、承諾保底收（shōu）益率等任何方式彌補建設成本和運營成本，項目經營收入需覆蓋建（jiàn）設投資和運營成本，這一係列（liè）規定幾乎堵住了過去PPP項目因使用（yòng）者付費不足，通過可行性付費、行性缺口（kǒu）補助、承（chéng）諾保（bǎo）底收益率等來增加額外收益，彌（mí）補建設和運營成本不足的“漏洞”，這（zhè）對社會資本方來說傷害性（xìng）極大。
 
　　以環（huán）保行業為例，PPP項目投資（zī）大、回報期長，除了垃圾焚燒、餐廚垃圾、市政汙水等少（shǎo）數傳統（tǒng）業務賽道（dào）有使用者付費機製和項目運（yùn）營收益(但也存在能否覆蓋投（tóu）資建設（shè）成本（běn）以及後期補貼能否及時支付的（de）風險)之外，其他的（de）如流域治理、水環境綜合整治、農村汙水、海綿城市、市（shì）政管網、礦山修（xiū）複等領域項目，使（shǐ）用者付費機製不明（míng）確，項目收益率本就不高，若（ruò）無保底收益率等其（qí）他利好邊界條件，經濟賬不劃算，社會資本方是沒有意願和（hé）動力投建。
 
　　(3)不符合民企優先（xiān）參與並（bìng）占股的要求
 
　　PPP新規最（zuì）大程度鼓勵民營企業參（cān）與並占股，並發布了支持清單，這在一定程度上打破了原有央企、地方國企、省級環保集團主導的局麵，導致部（bù）分（fèn）已中標不符（fú）合新規定的國有企（qǐ）業項目被廢（fèi）止。
 
　　正如前一陣子某業內朋友投標失敗，感慨地說：其實招標開始的時候，遊戲已經結束了（le），甲方下定（dìng）決心開始發標書，說明他們已經有答案了。
 
　　這也是為什麽國辦函115號文政（zhèng）策發布之後，引發起環保項目廢標潮最大的原因，很可能原有內定中標人身份背景不符，或是本級地方國資、央企等，沒有響應新機（jī）製最大程度要求民企參與的精神。
 
　　(4)高（gāo）門檻（kǎn）與高標準
 
　　PPP新規對（duì）特許經營者的選擇（zé）提出了更高要（yào）求，更加要求其（qí）項目管理經（jīng）驗、專業運營能力、企業綜合實力和信用評（píng）級狀況，部分投資（zī）者因不符合要求而被淘（táo）汰。
 
　　5 結語（yǔ）
 
　　總的來（lái）說，這次（cì）PPP新規，無（wú）論是從參與主體，還是付費模（mó）式，不僅是對（duì）舊（jiù）機製的糾偏，更是（shì）一次觸及框（kuàng）架和本質的重新調整。由於調整力度較大、程度較深，執行過程由於理解不一，短期出現廢標、停貸等亂象是很正常的（de）。
 
　　但是，就長期（qī）而言，PPP新規（guī）引發行業思考仍值得關注（zhù）。下一篇，我們將重點探討PPP新政（zhèng）下（xià）四大問題：
 
　　(1)清掃保潔、垃圾收運、垃圾中（zhōng）轉（zhuǎn）站、垃圾焚燒發電廠，哪些環節可（kě）以實施特許經（jīng）營模（mó）式？
 
　　(2)可否授權本級（jí）國有企業經營，若不能，地方環保集團又該如何？
 
　　(3)新政不補貼建設成本，隻補貼運營成本，如何考慮（lǜ）？建設成本能（néng）否收（shōu）回？
 
　　(4)項目實施清單（dān）重民企輕（qīng）國企，國有（yǒu）企業與民營企業何去何（hé）從？以及（jí）對行業未來發展走向（xiàng）進行幾點預判。